|
На сайте Государственной Думы размещен проект заключения
Комитета Государственной Думы по природным ресурсам,
собственности и земельным отношениям на проект федерального
закона "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый
период 2018 и 2019 годов". Фактически это первый крупный
публичный документ, по которому можно судить о собственной
позиции нового профильного комитета по важнейшим лесным
вопросам. В связи с этим приводим те его части, которые
относятся к лесам и лесному хозяйству. Ссылка:
Законопроект № 15455-7 "О федеральном бюджете на 2017
год и на плановый период 2018 и 2019 годов"
В части поступления платы за использование лесов доходы
федерального бюджета на 2017 год прогнозируются в сумме 19
706,1 млн. рублей, в том числе:
- платы за использование лесов, расположенных на землях
лесного фонда, в части минимального размера арендной платы –
18 739,9 млн. рублей;
- платы за использование лесов, расположенных на землях
лесного фонда, в части минимального размера платы по договору
купли-продажи лесных насаждений – 943,9 млн. рублей;
- платы за использование лесов, расположенных на землях иных
категорий, находящихся в федеральной собственности, в части
платы по договору купли-продажи лесных насаждений – 22,3 млн.
рублей.
Поступление платы за использование лесов в федеральный бюджет
на 2018-2019 годы прогнозируется в сумме: 20 626,1 млн.
рублей в 2018 году и 21 543,4 млн. рублей в 2019 году.
Расчет указанного дохода произведен исходя из объема отпуска
древесины на корню, объема лесных ресурсов, площади лесных
участков и минимальных ставок платы, проиндексированных в
2017 году в 1,51 раза, в 2018 году в 1,58 раза, в 2019 году в
1,65 раза (за единицу объема древесины) и соответственно в
1,31, в 1,37 и 1,43 раза (за единицу объема лесных ресурсов и
площади лесного участка) в соответствии с проектом
постановления Правительства Российской Федерации «О
коэффициентах к ставкам платы за единицу объема лесных
ресурсов и ставкам платы за единицу площади лесного участка,
находящегося в федеральной собственности».
По сравнению с оценкой за 2016 год на 2017 год прогнозируется
увеличение поступления платы за использование лесов на 845,3
млн. рублей или на 4,5%, в основном за счет роста платежей в
части минимального размера арендной платы. В 2018 году по
сравнению с предыдущим годом поступление платы за
использование лесов увеличивается на 919,9 млн. рублей
(4,7%), в 2019 году – на 917,2 млн. рублей (4,4%).
Поступление денежных взысканий (штрафов) за нарушение лесного
законодательства на лесных участках, находящихся в
федеральной собственности, в федеральный бюджет на 2017 -2019
годы прогнозируется ежегодно в сумме 1 234,9 млн. рублей.
Комитет считает необходимым обратить внимание, что при
существующих подходах к формированию доходной части
федерального бюджета в части платы за использование лесов
уровень доходов от использования лесов в виде «лесных»
платежей компенсирует только половину бюджетных затрат на
ведение лесного хозяйства. При этом в среднем объем
поступающих платежей в бюджетную систему Российской Федерации
в расчете на 1 га земель лесного фонда составляет около 20
рублей. С учетом выполнения всех задач и достижения целей
реализации отраслевой государственной программы «Развитие
лесного хозяйства» на 2013-2020 годы к 2020 году рост этого
показателя запланирован лишь до 24 руб./га. При этом
достижение даже этих скромных показателей вызывает сомнение в
связи с существующими недостатками администрирования и ростом
кредиторской задолженности по платежам в бюджетную систему
(9,5 млрд. рублей на 1 января 2016 года, что сопоставимо с
объемом финансирования из федерального бюджета на борьбу с
пожарами, защиту и воспроизводство лесов). Необходимо
обратить внимание, что согласно информации уполномоченного
федерального органа исполнительной власти (Рослесхоз)
указанная кредиторская задолженность по плате за
использование лесов на 85% является безнадежной к взысканию.
В этой связи целесообразным представляется поиск новых
инструментов, направленных на увеличение доходов бюджетной
системы от использования лесных ресурсов, что особенно
актуально в кризисный период.
Следует признать необходимым изменение экономической модели в
лесном секторе и переход от административного установления
размеров обязательных платежей (ежегодно индексируемые ставки
платы, утвержденные постановлением Правительства Российской
Федерации от 22 мая 2007 года № 310 «О ставках платы за
единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу
площади лесного участка, находящегося в федеральной
собственности») на основе устаревших нормативов к комплексной
экономической оценке лесных ресурсов и определению размера
платы за использование лесов на основе анализа соотношения
рыночного спроса и предложения на древесину и иные лесные
ресурсы.
В частности, представляется перспективным подход, при котором
плата за использование лесов с изъятием лесных ресурсов будет
складываться из двух компонентов: арендной платы за
использование находящегося в федеральной собственности
лесного участка в составе земель лесного фонда, включающей
расходы государства на проведение проектировочных,
кадастровых и лесоучетных работ (так называемая «земельная
рента»), и платы за изъятие ресурсов (в частности,
древесины), рассчитанной по ставкам, устанавливаемым и
корректируемым на основе мониторинга рыночных цен на
конкретный вид ресурса («роялти»).
В случае использования лесных участков без изъятия ресурсов
целесообразен подход, основанный на рыночной оценке
недвижимости.
По мнению Комитета, при сохранении государственной
собственности на лесные ресурсы, указанный подход будет
обеспечивать баланс экономических интересов лесопользователей
и государства. Следует отметить, что отдельные
законодательные механизмы, в частности, оценка лесов,
действующим Лесным кодексом Российской Федерации
предусмотрены. При этом дополнительно потребуется внесение
комплексных изменений в лесное и бюджетное законодательство,
пересматривающих систему экономических отношений в лесном
секторе.
* * *
Далее, что касается государственной программы «Развитие
лесного хозяйства» на 2013-2020 годы, ее целью является
повышение эффективности использования, охраны, защиты и
воспроизводства лесов, обеспечение стабильного удовлетворения
общественных потребностей в ресурсах и полезных свойствах
леса при гарантированном сохранении ресурсно-экологического
потенциала и глобальных функций лесов.
Достижение указанных целей обеспечивается решением следующих
задач государственной программы:
сокращение потерь лесного хозяйства от пожаров, вредных
организмов и незаконных рубок;
создание условий для рационального и интенсивного
использования лесов при сохранении их экологических функций и
биологического разнообразия, а также повышение эффективности
контроля за использованием и воспроизводством лесов;
обеспечение баланса выбытия и восстановления лесов, повышение
продуктивности и качества лесов;
повышение эффективности управления лесами.
Бюджетные ассигнования на реализацию государственной
программы «Развитие лесного хозяйства» на 2013-2020 годы,
предусмотренные в законопроекте, составят в 2017 году 27
493,7 млн. рублей, в 2018 году – 27 442,7 млн. рублей, в 2019
году – 27 364,2 млн. рублей.
Следует отметить, что бюджетные ассигнования на реализацию
государственной программы «Развитие лесного хозяйства» на
2013-2020 годы в 2017 году по сравнению с уровнем 2016 года
сокращены на 30,5 млн. рублей, в 2018 году к уровню 2017 года
на 51,0 млн. рублей, в 2019 году относительно 2018 года на
78,5 млн. рублей.
Параметры финансового обеспечения подпрограммы
«Стратегическое управление лесным хозяйством» по сравнению с
предыдущим годом в 2017 году уменьшены на 605,9 млн. рублей,
в 2018 году на 337,0 млн. рублей, в 2019 году на 479,4 млн.
рублей:
объемы бюджетных ассигнований на реализацию основного
мероприятия «Обеспечение стратегического управления лесным
хозяйством» в 2017 году уменьшены на 570,9 млн. рублей, в
2018 году на 349,2 млн. рублей, в 2019 году на 444,5 млн.
рублей, что обусловлено уточнением объемов использования
средств на реализацию проекта с привлечением займа
Международного банка реконструкции и развития «Реформирование
лесоуправления и меры по борьбе с лесными пожарами в России»
в связи с завершением реализации проекта в 2018 году и
перераспределением бюджетных ассигнований с мероприятий по
подготовке материалов, необходимых для постановки лесных
участков в границах лесничеств на государственный кадастровый
учет, на мероприятия по обеспечению контроля пожарной
опасности в лесах и готовности к действиям сил и средств,
предназначенных для предупреждения и ликвидации чрезвычайных
ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров;
параметры финансового обеспечения основного мероприятия
«Обеспечение исполнения государственных функций Рослесхозом,
формирование условий для участия граждан в принятии решений в
области лесных отношений, развитие международного
сотрудничества» в 2017 году сокращены на 29,4 млн. рублей, в
2019 году на 33,6 млн. рублей в связи с корректировкой плана
закупок на общесистемные мероприятия, консалтинговые услуги и
проведение публичных мероприятий; увеличение бюджетных
ассигнований в 2018 году на 6,3 млн. рублей обусловлено
приобретением оборудования для видеонаблюдения за пожарной
опасностью в лесах.
Объемы финансового обеспечения подпрограммы «Обеспечение
использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов» на
2017-2019 годы в целом определены исходя из уровня 2016 года
с учетом общих подходов к формированию законопроекта, и
составят в 2017 году - 23 886,4 млн. руб. (или на 2,5 %
больше, чем в 2016 году), в 2018 году – 24 172,5 млн. руб., в
2019 году – 24 573,4 млн. руб.
В 2017 - 2019 годах будет продолжено предоставление
межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации на
осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в
области лесных отношений, переданных на реализацию органам
государственной власти субъектов Российской Федерации в
соответствии со статьей 83 Лесного кодекса Российской
Федерации на 2017 год в сумме 21 755,3 млн. руб., на 2018 год
– 22 068,9 млн. руб., на 2019 год в сумме 22 465,9 млн.
рублей.
За счет указанных субвенций в 2015 - 2017 годах будут
осуществляться мероприятия по организации использования
лесов, их охране (в том числе осуществление мер пожарной
безопасности и тушение лесных пожаров), защите и
воспроизводству (в том числе создание и эксплуатация лесных
дорог, предназначенных для использования, охраны, защиты и
воспроизводства лесов) на землях лесного фонда.
На осуществление части полномочий Российской Федерации в
области лесных отношений бюджетам Республики Крым и г.
Севастополя предусмотрены соответственно на 2017-2019 годы в
сумме 33,0 млн. рублей и 4,5 млн. руб. (ежегодно).
Комитет считает снижение объемов субвенций, предусмотренных
субъектам Российской Федерации на осуществление переданных
полномочий Российской Федерации в области лесных отношений,
недопустимым.
Особое беспокойство вызывает то, что при этом сегодня есть
все основания признать реализацию государственной программы
«Развитие лесного хозяйства» на 2013-2020 годы, в рамках
которой осуществляется соответствующее финансирование,
неудовлетворительной. Этого мнения придерживается также
Счетная палата Российской Федерации, которой выявлено
недоосвоение бюджетных средств в рамках подпрограммы
«Обеспечение использования, охраны, защиты и воспроизводства
лесов» в 2015 году 249,2 млн. рублей. При этом и
администрирование доходов по платежам за использование лесов
остается неэффективным: недоимки в консолидированный бюджет
за последние 5 лет увеличились в 1,5 раза и на 1 января 2016
года составляли 9,5 млрд.рублей (из них в федеральный бюджет
около 6 млрд. рублей).
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации
в области лесных отношений отдельных регионов систематически
не справляются с исполнением переданных полномочий Российской
Федерации в части предупреждения и тушения лесных пожаров.
При этом, по данным отчетов Счетной палаты РФ, Рослесхозом не
обеспечены:
а) единый подход к определению размеров соответствующих
субвенций, включая реальную оценку потребности в
финансировании охраны лесов от пожаров (расчет осуществляется
исходя из минимального и среднего уровня горимости лесов, что
не соответствует уровню природной пожарной опасности в данных
регионах и уровню фактических среднемноголетних затрат на
предупреждение и тушение лесных пожаров);
б) надлежащий контроль за целевым и эффективным расходованием
средств на охрану лесов от пожаров, в том числе не
использовались законодательные инструменты изъятия полномочий
у неэффективных регионов;
в) меры по предотвращению образования кредиторской
задолженности в «горимых» регионах (в отсутствие надлежащего
уровня финансирования привлекаются дополнительные силы и
средства других регионов и подведомственного Рослесхозу ФБУ
«Авиалесоохрана», оказывающих услуги по тушению лесных
пожаров на возмездной основе).
При этом погашение кредиторской задолженности прошлых лет
перед регионами осуществляется за счет перераспределения
бюджетных средств текущего года, как правило – за счет
сокращения целевой субсидии на приобретение регионами
лесопожарной техники.
Следует отметить, что Законопроектом субсидии на приобретение
специализированной лесопожарной техники и оборудования не
предусматриваются.
Комитет выражает крайнюю озабоченность указанным
обстоятельством.
Низкая оснащенность лесопожарной техникой имеет
мультипликативный негативный эффект, выражающийся как в росте
фактического ущерба от пожаров (за последние пять лет он
вырос в 1,8 раза и в 2015 году по официальным данным составил
32 млрд. рублей), так и в неоцененных отложенных последствиях
в виде потери и ухудшения здоровья населения, ухудшении
экологии.
Необходимо пересмотреть систему и подходы к организации
охраны лесов от пожаров, включая повышение эффективности
администрирования бюджетных средств (недопущение недоосвоения
и нецелевого использования бюджетных средств, недоимок по
платежам в доходной части федерального бюджета).
Предлагаем также предусмотреть в 2017 году и на плановый
период 2018 и 2019 годах субсидирование закупок регионами
лесопожарной техники за счет средств целевой субвенции из
федерального бюджета в объеме не менее 1 200 млн. рублей
ежегодно.
Комитет считает необходимым отметить, что представленный
проект федерального закона не предусматривает в полном объеме
обеспечение финансирования мероприятий, связанных с
реализацией принятых федеральных законов, поручений
Президента Российской Федерации и Правительства Российской
Федерации.
Дополнительная потребность в средствах федерального бюджета
связана с необходимостью повышения устойчивого и эффективного
управления лесами и выполнения возложенных на органы
государственной власти субъектов Российской Федерации
полномочий по предупреждению и тушению лесных пожаров, в
первую очередь в регионах Сибири и Дальнего Востока, что
отражено в поручениях Президента и Правительства Российской
Федерации.
По предварительным оценкам дополнительная потребность
расходов федерального бюджета на обеспечение эффективного
использования, охраны, защиты воспроизводства лесов в
2017-2019 годах составит:
- на обеспечение постановки лесных участков, вовлекаемых в
оборот, на государственный кадастровый учет, установление
границ лесничеств и лесопарков на землях лесного фонда - 3
000,0 млн. рублей ежегодно;
- на реализацию мероприятий по лесовосстановлению с
соответствии с поручением Правительства Российской Федерации
от 03.08.2016 г. № ДМ-П6-4620- 1 400 млн. рублей ежегодно.
Отсутствие указанных средств не позволит в полной мере
обеспечить достижение целевых показателей, предусмотренных
подпрограммой «Обеспечение использования, охраны, защиты и
воспроизводства лесов».
Кроме того, в долгосрочной перспективе, в целях обеспечения
достаточного уровня финансирования лесного хозяйства
необходимо перейти на целевой характер финансирования охраны
и воспроизводства лесов.
В настоящее время проблема воспроизводства лесных ресурсов
решается по принципу «из двух карманов» - на арендованных
лесных землях необходимые мероприятия организует за свой счет
арендатор, на неиспользуемых землях – государство. При этом в
первом случае на практике отсутствует действенный контроль за
результатами лесовосстановления (арендаторы зачастую
ограничиваются так называемым содействием естественному
возобновлению), а во втором – необходимые работы
финансируются также по остаточному принципу, после оплаты
расходов на содержание управленческого персонала и
мероприятия, финансирование которых носит целевой характер (в
настоящее время это мероприятия по борьбе с лесными
пожарами).
При такой модели финансирования лесного хозяйства рост
бюджетных расходов вцелом за последние 10 лет увеличился на
50%, при этом структурно: на содержание госаппарата расходы
выросли на 180% , в то время как финансирование мероприятий
по охране, защите, воспроизводству лесов (т.е. реальные
затраты на непосредственно лесохозяйственные мероприятия)
сократилось на 31%.
В современных условиях при доминировании принципа «единства
кассы» в бюджетном законодательстве одним из возможных
подходов видится формирование фондов охраны, защиты и
воспроизводства лесов (по аналогии с дорожными фондами),
которые пополнялись бы за счет лесных платежей и расходование
средств которых носило бы строго целевой характер. Могут быть
использованы и иные механизмы «окрашивания» средств,
изымаемых в качестве лесной ренты.
|
